数字经济时代中国政府监管转型研究

摘要：探索数字经济时代中国政府监管转型路径，对政府监管效能提升和政府监管现代化具有重要的推动作用。本文尝试研究数字经济时代的“效率—风险”互动原理，并在分析数字经济时代新型市场失灵对政府监管挑战、政府监管体制改革成效、数字经济时代政府监管转型典型模式与现实约束的基础上，提出数字经济时代中国政府监管转型路径。研究发现：(1)数据化、平台化、智慧化和动态性是数字经济时代推动政府监管转型的重要特征。数据属性、平台属性和技术属性是“效率—风险”互动原理的驱动因素，为推动数字经济时代中国政府监管转型提供理论基础。寡头竞争型市场结构、平台数据的权属问题、产品或服务新型外部性、数字技术应用以及新时代政府监管体制改革，迫切需要推动中国政府监管转型。(2)一体化综合监管的北京模式、“一网统管”的广东模式和“制度、平台、场景”系统迭代的浙江模式具有典型性。思维约束、经济约束、技术约束、平台约束、数据约束成为制约数字经济时代政府监管转型的现实约束。(3)在数字经济时代，需要基于整体治理视角，构建“内容、载体、机制、监督和评价”5个维度的中国政府监管转型路径。本文研究为把握数字经济时代中国政府监管转型的基本方向，探索政府监管转型的实施路径提供了理论支撑和现实依据。

关键词：数字经济;监管转型;整体治理;智慧监管;监管体系

一、引言

数字经济是继农业经济和工业经济后更高级的经济形态，其发展不仅提高资源配置、渗透融合和协同能力，也提升全要素生产率，成为推动产业结构战略性调整和实现中国经济可持续发展的强大力量(裴长洪等，2018)。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。党的二十大报告提出“提高公共安全治理水平”“加强和完善现代金融监管”“健全社保基金保值增值和安全监管体系”“健全网络综合治理体系”“深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理”“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”等政府监管领域重要论述。《国务院关于数字经济发展情况的报告》提出“提升税收征管、银行保险业监管、通关监管、国资监管、数字经济监测和知识产权保护、反垄断、反不正当竞争、网络交易监管等领域的信息化水平，推动‘智慧监管’”。2023年国务院第三次专题学习上，李强总理强调“提高常态化监管水平特别是增强监管的可预期性”，“不断完善数字经济治理体系”。为坚持以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，推动中国经济高质量发展，需要建立与之适应的政府监管体制机制。

政府监管是在市场经济体制下，具有监管职能的政府行政机构基于公共利益目标，依据法律法规制度并运用多种监管方式，对企业、消费者、各类事业单位以及社会组织等微观市场主体所采取的各种制约与激励行为(王俊豪，2021)。完善政府治理体系、提升政府监管能力，有助于转变政府职能(郁建兴等，2020)。党的十九届四中全会指出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。2022年，国务院出台《关于加强数字政府建设的指导意见》，指出“大力推行智慧监管，提升市场监管能力”。由此可见，顺应数字经济时代发展要求，推动政府监管转型，成为加快建设全国统一大市场、推进政府监管效能提升和政府监管现代化的重要时代命题。主要涉及两方面核心问题：一是如何建立与数字经济时代相适应的政府监管体制机制;二是如何通过数字赋能推进政府监管现代化。学术界主要关注政府角色转变与数字政府建设、数字经济时代政府监管以及数字平台反垄断与新经济监管等问题。具体而言：

一是关于政府角色转变与数字政府建设问题研究。数字政府主要经历数字技术在政府管理服务中的应用、电子政府、电子治理和政策驱动的电子治理等4个阶段(扬诺夫斯基，2015)。戈德史密斯和埃格斯(2004)指出网络时代的政府角色，应从公共服务的直接提供者转向借助公共、私人和非营利组织网络提供公共服务，并对其进行监管。拉曼(2018)认为应遵从监管公用事业的方式，对互联网和超大型数字平台进行规范监管。组织结构、文化、责权配置以及变革需求等成为推动政府数字化转型的重要因素(坦吉等，2021)。数字政府建设需要从整体、智慧及数据三方面建立数字体系和制度体系(卢珂、梁照鸿，2022)，并通过协同治理提升数字政府的建设水平(李军鹏，2020)。同时，江小涓(2020)提出通过积极有效的制度和政策促进数字经济发展，利用数字技术更加有效地调控经济和监管市场，提高社会管理和公共服务的数字化水平，以及对数字技术应用进行有效监管等数字政府建设思路。

二是关于数字经济时代政府监管问题研究。数字经济是以数字化信息为关键资源，以互联网平台为主要信息载体，以数字技术创新驱动为牵引所产生的新模式和新业态(陈晓红等，2022)。当前政府监管存在法律法规滞后、机构职责不清、监督体系不健全以及绩效缺少评价等问题(王俊豪，2021)。为此，需要建立阳光、智能、创新的政府监管体系(魏礼群，2015)，明确综合监管、审慎监管、依法监管的改革导向(郭克莎，2017)，将合规监管、分类监管、技术监管、均衡监管、价值导向监管和敏捷监管作为政府监管重点(江小涓、黄颖轩，2021)。尹少成(2016)提出“互联网+”背景下的政府监管转型思路，即监管理念由“监管”转向“治理”，监管目标应实现公共利益和私人利益平衡，监管机构应整合多重监管机构职能，监管方式应实现多重监管方式协调。刘诚(2020)指出在宽松、包容和审慎监管的基础上，应加强行业内反垄断、跨行业无序扩张、数据使用公开开放以及监管过程市场化等监管规范，从而打造更加公平规范有序的市场竞争环境。此外，胡仙芝和刘海军(2022)对新基建监管进行研究，指出新基建监管应秉持开放性态度，继承和创新包容审慎监管，着力构建主体权责明确、对象识别精准、方法敏捷智能以及效能评估高效的监管框架体系。

三是关于数字平台反垄断与新经济监管问题研究。数字平台反垄断，总体上要积极推进高效的包容审慎监管、公平公正监管、协同整体监管、激励性监管、信用监管、智慧监管和技术赋能监管(孙晋，2021)。其中，需要加强对互联网企业反竞争行为的认定，以行为为标准、以数据为抓手、以技术创新为导向、以市场公平为底线，重点围绕行业内反垄断、跨行业无序扩张以及数据使用开放等，设计系统长效的制度(陈琳琳等，2021)。此外，监管工具改革和完善、经济理论基础深化和监管理念重构也是互联网平台治理的重要内容(程炼，2021)。平台经济反垄断的科学体系，应秉持发展与监管并重的原则，构建动态分析工具、重视长期福利、推动反垄断执法“类型化”以及建立平台协同治理格局等举措(李三希等，2022)。关于新经济监管问题研究，戚聿东和李颖(2018)认为应在方向上从强化监管转向放松监管，内容上从经济性监管转向社会性监管，方式上从歧视性监管转向公平竞争监管，方法上从正面清单制转向负面清单制，流程上从前置审批转向后置监管，机构上从专业型部门转向综合型部门，机制上注重使用“监管沙盒”。

由此可见，学术界对数字经济时代政府监管转型问题的研究还处于起步阶段，尚未从理论上系统地揭示出数字经济时代政府监管转型的动因、现实约束、典型模式以及转型路径四方面问题。为此，迫切需要结合数字经济时代特征和新时代中国政府监管体制改革特点，提出数字经济时代中国政府监管转型路径。基于此，本文重点研究4个问题(研究框架详见图1)：(1)数字经济时代政府监管转型的“效率—风险”互动原理;(2)数字经济时代政府监管转型的推动力——政府监管体制改革;(3)数字经济时代政府监管转型的典型模式与现实约束;(4)数字经济时代政府监管转型的五维路径。通过本文研究，将为推动数字经济时代中国政府监管转型提供理论支撑和决策参考。相对已有文献，本文主要贡献有：一是理清了推动政府监管转型的数字经济时代特征。二是研究了数字经济时代推动政府监管转型的理论基础——“效率—风险”互动原理，明确了数字经济时代的新型市场结构、数据权属、数据产品或服务特征以及数字技术应用等情形下的市场失灵新表现。三是梳理出新时代中国政府监管体制改革对数字经济时代政府监管转型的推动力。四是总结出数字经济时代中国政府监管转型的典型模式，并明确政府监管转型的现实约束。五是提出数字经济时代政府监管转型的五维路径。后文的结构安排如下：第二部分研究数字经济时代政府监管转型的“效率—风险”互动原理;第三部分分析数字经济时代政府监管转型的助推力——政府监管体制改革;第四部分分析数字经济时代政府监管转型的典型模式与现实约束;第五部分提出数字经济时代政府监管转型的五维路径;第六部分是本文研究结论与政策含义。

二、数字经济时代政府监管转型的“效率—风险”互动原理

本部分主要从政府监管转型视角出发，分析数字经济时代推动政府监管转型的主要特征。基于数字经济时代的基本要素，从效率、风险双维度出发，建立不同要素下的“效率—风险”互动原理，从而为数字经济时代政府监管转型提供理论基础。在此基础上，明确数字经济时代新型市场失灵对政府监管的挑战。

(一)数字经济时代推动政府监管转型的主要特征

数字经济时代的数据化、平台化、智慧化和动态性特征正驱动着政府监管转型。其中，数据化是数字经济时代的主要特征之一，是相对于传统经济而言在生产要素上的显著变化。平台化是传统政府监管下政府对企业单边监管方式的挑战，也为数字经济时代政府监管载体转型指明方向。智慧化是提高政府监管效能，实现传统碎片化监管向综合监管、整体治理以及高效监管转变的关键。动态性决定了数字经济时代政府监管要有高效率性、强适应性和抗风险性。

1.数据化

数据是与土地、劳动、资本和技术并列的五大生产要素之一，是数字经济时代的核心资源，也是数字技术应用的重要基础。党的十九届四中全会首次将数据作为生产要素，党的十九届五中全会进一步确立数据要素的市场地位。2020年3月，中共中央和国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出“加快培育数据要素市场”。2021年12月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，提出“加快构建数据要素市场规则，培育市场主体、完善治理体系，促进数据要素市场流通”。2022年3月，中共中央和国务院出台《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出“加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范”。海量数据资源的存储、挖掘、利用和共享，已成为数字经济时代推动中国经济高质量发展、实现国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容。通过数据挖掘也会产生新的数据和算法，这对传统政府监管理论提出挑战。同时，数据的数量和质量，决定着数字经济时代政府监管的效率和智慧化水平。此外，由数据所衍生的数据确权、数据标准、数据治理、数据安全以及数据伦理等问题，在现实中产生了数据的“确权难、定价难、监管难”等难题。由此可见，在数字经济时代，“数据”正成为驱动政府监管转型、提升政府监管效能的重要生产要素。为此，亟需建立与数据化特征、数据化需求以及数据化应用相适应的政府监管体制机制。

2.平台化

平台是数字经济的基本组织形式和商业模式，也是数字经济时代最为显著的特征之一(卡普尔等，2021)。在数字经济时代，平台化呈现出政府监管载体平台化和政府监管客体平台化的双重特征。其中，政府监管载体平台化，是指政府监管方式由传统线下监管转向依靠数字化应用平台进行监管。一直以来，政府监管具有分散监管、实地监管、对线下企业进行监管以及靠人监管等特征，而数字经济的时代特征正驱动政府监管的流程再造和迭代升级。政府监管客体平台化，是指数字平台企业成为政府监管的客体。政府监管客体平台化扩展了政府监管的内容和组织形式。数字平台企业具有双边市场属性，呈现出中介性或匹配性特征，数据或数据产品成为重要的投入品或产出品之一。数字平台企业模糊了政府和市场的边界，降低了数字平台企业与接入企业之间的信息不对称性，但也增加了政府对接入数字平台企业的信息不对称性。为此，与政府直接监管企业的传统模式相比，政府监管数字平台企业、数字平台企业治理接入平台企业的新模式，更有助于推进政府监管效能的提升。此外，在数字平台企业的发展过程中，也产生了“掐尖式并购”“大数据杀熟”以及“二选一”等新问题，这给传统政府监管理论的适用性提出新的挑战。为此，基于政府监管载体平台化和政府监管客体平台化的双重特征，需要推进数字经济时代政府监管的内容与载体转型。

3.智慧化

从智慧化的发展历程来看，主要经历互联网、在线化、云端化、线上和线下双轮驱动以及全链条数据智慧化等5个阶段。其中，前4个阶段的核心是业务的数据化，而全链条数据智慧化阶段的核心是实现供给与需求两端的全要素、全场景、全周期的数据赋能和数据智能。在数字经济时代，数字化与智慧化存在一定差异。与智慧化相比，数字化具有广义和狭义之分。其中，广义的数字化侧重于数字技术的组织重构(陈剑等，2020)，是通过跨界融合和价值创造实现数字技术赋能实体企业的过程(何帆、刘红霞，2019)，是利用数字技术实现竞争属性、管理思维和范式的转变过程(戚聿东、肖旭，2020)。而狭义的数字化，是指利用信息通讯技术将现实世界中的信息、知识等转化为数字形式，从而便于计算机存储、传输和处理的过程(库西亚克，2017)，以及利用互联网技术进行高效经济价值创造的过程(雷迪、莱纳茨，2017;帕加尼、帕尔多，2017)。而数字经济时代的智慧化具有数据、算法和赋能的新特征(陈国青等，2022)，是组织范式的变革(肖静华等，2021)，能够降低搜索、复制、运输、跟踪和验证等过程的成本(戈德法布、塔克，2019)。其实质是支撑技术由传统互联网技术架构向云计算、边缘计算、人工智能与物联网等新技术族群转变，需求端由大众化、规模化的泛化需求向非确定性、个性化以及碎片化的需求转变，理念上由以产品为中心向以客户为中心转变，技术体系由封闭技术体系向多元数据集成性以及云计算、数据中控平台、移动客户端、网络客户端等开放式解决方案转变。目前学术界更加关注企业管理的智慧化，而对数字经济时代政府监管智慧化的关注相对较少。为此，本文将重点关注数字经济时代政府监管的智慧化，其核心是以反映当前最新情况的数据为前提和重要支撑，广泛应用大数据、物联网、区块链、云计算、边缘计算等数字技术，利用云端、计算机端、微信端、微博端等载体，通过数据资源、迭代算法、实时计算、数据挖掘等，实现“以数据为基础、以算法为核心、以算力为支撑”的智慧化监管。因此，在数字经济时代，智慧化为政府监管效能提升和政府监管现代化提供极大的发展空间。

4.动态性

在数字经济时代，产品或服务的生产速度更快、迭代时间更短、升级比例更高。与传统经济相比，更具多变性和高转换性。同时，在数字经济时代，不断产生的新技术、新产品、新服务、新业态、新模式、新组织和新产业，给传统经济理论的规律常识、制度规则带来一定的冲击。主要表现为传统经济学的资源稀缺假设被打破，比如数据资源可以被无限使用、持续创造;资源配置机制、供需平衡规律以及市场竞争规则被挑战，比如大量软件和信息服务生产的边际成本为零;互联网以免费换用户的商业模式成为行业惯例;数字平台企业可以利用数据、技术、算法等构筑新的竞争规则。党的十八大以来，中国数字经济取得显著的发展成就。根据中共中央网络安全和信息化委员会办公室的数据显示，中国数字经济规模连续多年稳居世界第二，2012~2021年中国数字经济规模由11万亿元增长到45.5万亿元，数字经济占GDP的比重由21.6%提高到39.8%②。因此，在数字经济规模持续扩大的背景下，如何把握数字经济时代的发展规律，既适应数字经济时代对传统领域的监管，又通过理论和实践创新建立数字经济时代新领域的监管规则，利用数字技术驱动政府监管转型，扩展政府监管范围，成为数字经济时代发展的必然要求。

(二)数字经济时代的“效率—风险”互动原理

在数据化、平台化、智慧化和动态性特征的指引下，数据、平台、技术成为数字经济时代的基本要素。本文主要从三方面基本要素出发，分析数据、平台、技术属性下的效率和风险互动原理(详见表1)。

1.数据属性与“效率—风险”互动原理

数据数量、数据质量、数据时效性、数据权属关系清晰度、数据保护机制健全度以及数据安全程度是衡量数据属性的主要内容。其中，数据数量对效率的影响是不确定的。如果数据数量满足全链条政府监管需求的程度越高，且数据质量越好，则数据数量越多越有助于提升效率，反之可能降低效率。同时，在数据泄露偶有发生的情况下，数据数量越多越可能增加数据在存储、传输和使用过程中的风险。与数据数量相比，数据质量越好越有助于提升效率、降低风险。数据时效性是影响数据有效使用的重要特征之一，对时效性越强的数据而言，越有助于应用数据进行统计、分析、监测、预警和决策，从而提升政府监管效能，对效率提升具有促进作用。但时效性越强的数据一旦发生泄露、数据窜改等，则会增加风险。数据权属不清成为当前制约数据有效使用的重要因素之一。反之，对于权属清晰的数据而言，越有助于降低数据的使用风险，从而提升数据的使用效率。此外，数据保护机制健全度也是影响数据有效利用的重要因素之一，如果部门之间以数据保护为由降低数据分享空间，则不仅降低多渠道数据匹配所带来的数据使用效率，也会降低数据扩散所带来的风险。最后，数据安全程度也是影响数据使用效率的重要因素，越安全的数据越有助于提升效率，也会降低数据的使用风险。

2.平台属性与“效率—风险”互动原理

平台的数量和质量是影响效率和风险的重要因素。其中，对互联网平台而言，如果平台的数量越多，则越会增加政府监管的难度，从而会降低效率、增加风险。反之，则会提升效率、降低风险。同时，互联网平台的质量越好，产生的负外部性越少，则会提升效率并降低风险。从政府监管数字化平台来看，其数量的多少对效率的影响具有不确定性，原因在于如果政府监管数字化平台是基于合理化分工形成的，则越多的政府监管数字化平台则会提升效率。反之，功能交叉性的政府监管数字化平台的数量越多越会降低效率。此外，政府监管数字化平台在全监管链条的统计分析、监测、预警、决策以及动态更新机制等方面的建设质量越高，越有助于提升效率、降低风险，反之则会降低效率、增加风险。

3.技术属性与“效率—风险”互动原理

数字技术的需求满足性、更新成本性与安全性、基础设施建设水平、应用范围与安全程度对效率和风险具有重要影响。其中，从数字技术的需求满足性来看，如果能够满足数字经济时代政府监管转型需求，则有助于提升效率、降低风险，反之则会降低效率、增加风险。同时，数字技术会根据现实需求以及前瞻性预期进行持续性的更新迭代，如果更新成本较低，则会提升效率，反之则会降低效率。但对风险的影响效应并不确定。其中，当数字技术更新成本与安全性呈反方向变化时，更新成本越低则风险越低，反之则会增加风险。在数字技术满足政府监管转型需求的情况下，如果某地区的数字技术基础设施建设水平越高，将为效率提升和风险降低提供重要的数字技术支撑。数字技术的应用范围越广，越有助于发挥数字技术的赋能作用，从而推动效率提升，但对风险的影响是不确定的。其中，数字技术的广泛应用会增加网络安全、隐私泄露和技术迭代等风险，而数字技术下的自动化控制也会降低人为操作风险。此外，数字技术的安全性直接影响平台系统的稳定性和可靠性。为此，数字技术安全性越高越有助于提升效率、降低风险。反之则会降低效率、增加风险。

数字经济时代的数据、平台、技术属性为政府监管提出新的挑战，从数字经济时代的“效率—风险”互动原理来看，政府监管的重点是由数据、平台和技术属性衍生出的低效率、高风险或效率影响不确定性的领域或环节。同时，需要高效利用数字经济时代的数据、平台和技术优势，推动政府监管转型，从而在提升效率、规避风险的基础上推动政府监管效能提升和政府监管现代化。

(三)数字经济时代新型市场失灵对政府监管的挑战

本部分将以数字经济时代“效率—风险”互动原理为基础，重点分析数据、平台、技术所产生的新型市场失灵对政府监管的挑战。具体而言：一是数字经济时代的市场结构呈现出新特征。在传统经济下，政府所监管的市场结构是垄断或寡头垄断的。而在数字经济时代，数字平台企业的市场结构往往呈现出寡头竞争型特征。二是数字经济时代数字产品或服务的确权难。三是数字经济时代负外部性的内涵、外延及其表现形式远远超过传统经济。四是数字技术应用为政府监管效能提升创造必要的技术条件。

1.如何对具有寡头竞争型市场结构特征的数字平台进行监管

与传统经济相比，数字经济时代最为显著的特征之一是产品或服务依托于数字平台企业来提供。同时，在传统经济下，垄断结构下的自然垄断行业是政府监管的重要领域，需要控制进入壁垒、抑制企业过度进入，通过价格监管防止垄断高价，从而保证社会生产效率(贾尔斯，1997)。此外，自然垄断行业所提供的产品或服务往往借助于物理网络，其边际成本大于零。相比较而言，数字经济时代的产品或服务往往通过数字平台企业来提供。这些数字平台企业既具有寡头性，又因为一些数字平台企业的进入壁垒较低而具有潜在竞争性。因此，在数字经济时代，一些数字平台企业呈现出寡头竞争型的市场结构特征。具体表现为：一是网络虚拟平台是数字产品或服务交易的载体，具有双边市场属性，呈现出一边收费、一边免费的特征。二是边际成本为零或接近于零。三是数字产品或服务的迭代速度较快，新的竞争主体能够依靠互联网平台迅速占领市场或瓜分市场份额，还能通过新产品、新服务和新理念等巩固市场地位并强化市场势力，也可能因为新企业的进入而弱化市场势力。如滴滴并购优步后的市场份额接近于100%，但随着其他网络约车平台企业的进入，逐步降低市场势力，并呈现出新型的寡头竞争型市场结构特征。由此可见，数字平台下的寡头竞争型市场结构，给相关市场界定、市场势力判定、政府监管依据、政府监管工具选择以及政府监管有效性评价等带来诸多难度。

2.如何对平台数据权属不清所带来的新型负外部性进行监管

2020年，中共中央、国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出“推进政府数据开放共享”，“提升社会数据资源价值”，“加强数据资源整合和安全保护”。产权是通过市场交易实现资源优化配置的条件(科斯，1937)。在数字经济时代，由于数据权属界定不清，产生了滥用公共数据和私人数据的新型市场失灵问题。为此，界定数据产权，成为分析数字经济时代数据治理以及推进政府监管数字化转型的基本前提。2022年，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，指出“探索建立数据产权制度”，“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”，“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”，“健全数据要素权益保护制度。”在现实中，因为数据权属不清所带来的外部性主要表现为隐私泄露和数据共享安全等问题。其中，通过应用程序等载体，过度收集或窃取用户个人信息用于商业甚至违法用途，成为数字经济时代数据滥用的重要表现形式。根据中国互联网络信息中心第51次发布的《中国互联网络发展状况统计报告》可知，据不完全统计，截至2022年12月，19.6%的网民遭遇过个人信息泄露。因此，在数字经济时代，如何对权属不清的数字平台数据进行有效监管成为亟待研究的重要课题。

3.如何建立与数字产品或服务负外部性相适应的监管新规则

在传统经济下，其外部性难以通过政府监管得到完全解决(达尔曼，1979)。而数字经济时代既有传统经济下的外部性，也产生了一些新的外部性。因此，数字经济时代的外部性远比传统经济更加复杂。数字产品或服务的新型外部性主要表现在4个方面：一是数字产品或服务负外部性借助网络平台进行传播。如互联网食品、网络赌博、直播带货、网络游戏等互联网平台，这些数字产品或服务一旦产生负外部性，往往呈现出形式多样性、传播快速性、范围广泛性、持续长期性、影响不可预期性以及难以有效甄别等特征;二是数字产品或服务负外部性的内涵更广。传统经济下的负外部性呈现实体性特征，如环境污染、矿难以及过期食品或劣质食品等。而数字经济时代下的负外部性往往具有虚拟性特征，主要表现为数据安全问题、数据滥用、信息泄露以及数据非法跨境流动等负外部性;三是数字产品或服务负外部性与算法密切相关。作为一种技术工具，算法可以提升数字产品或服务的挖掘精度和使用水平，为数字产品或服务的公共价值实现提供技术支撑。但与算法相关的负外部性，如算法违法隐蔽性、算法合谋、算法歧视、信息茧房、大数据杀熟等，会进一步对数字产品或服务产生负向反馈效应，这给传统合谋理论的适用性、传统工具识别算法合谋的可行性以及数字产品或服务的福利分析等带来诸多挑战;四是难以统计数字产品或服务负外部性的影响客体。并非像传统经济那样，数字产品或服务的负外部性也具有实体性、影响群体相对固定性等特征，而是呈现出波动性特征。因此，难以精准测算数字产品或服务负外部性的影响效应或社会福利。为此，需要结合数字经济时代特征，优化并创新政府监管理论，建立健全与数字经济时代产品或服务负外部性相适应的政府监管新规则。

4.如何借助数字技术解决市场失灵问题并提高政府监管效能

在传统经济下，政府监管往往呈现出分散化、碎片化、线下化、人工化以及信息共享难等特征。随着各类数字技术的广泛应用，经济社会各领域的数字化转型正在加速推进。其中，政府监管亟需由分散监管向系统监管转型，由线下监管向线上和线下相结合监管转变，由靠人监管向平台算法监管转移，由数据鸿沟向数据共享与综合利用转化。2021年12月17日，在中央全面深化改革委员会第二十三次会议上指出“要加快转变政府职能，提高政府监管效能，推动有效市场和有为政府更好结合，依法保护企业合法权益和人民群众生命财产安全。”为此，如何充分利用数字经济时代的海量数据，在充分考虑“效率—风险”互动原理并保障数据安全的前提下，推进数据共享与高效利用，借助政府监管数字化平台加强部门之间的协同监管，构筑数字化应用场景，建立全流程依靠数字化应用平台的监管机制，从而更好地发挥数据、平台以及算法等作用，高效解决数字经济时代新型市场失灵问题，成为推进政府监管效能提升的一项重要课题。

综上所述，数字经济时代的数据化、平台化、智慧化、动态性是推动政府监管转型的典型特征，基于数据属性、平台属性和技术属性，构建“效率—风险”互动原理，为数字经济时代政府监管转型提供理论基础。为此，需要基于“效率—风险”互动原理，重点关注由数据、平台、技术所衍生出的新型市场失灵问题，从而推进政府监管转型、提升政府监管效能。

三、数字经济时代政府监管转型的推动力：政府监管体制改革

中国政治体制优势是坚持中国共产党的领导，坚持人民利益至上，统一规划、全面协调、有序推进经济社会发展，集中力量办大事。党的十八大以来，中国政府为建设科学高效的市场监管体系、全面提高市场综合监管效能，持续推进政府监管体制改革，这为数字经济时代中国政府监管转型提供重要推动力。

(一)政府监管机构改革

行政体制改革的核心是转变政府职能。党的十八大以来，党和国家机构经历3轮改革，其重点是整合政府职能、组建综合型政府机构，推进机构的系统性和整体性重构。其中，在政府监管领域，党的十八大组建了国家食品药品监督管理总局、国家铁路局，将原国家电力监管委员会职能并入国家能源局并重组了新的国家能源局。党的十九大组建了国家自然资源部、国家生态环境部、国家应急管理部、国家市场监督管理总局、中国银行保险监督管理委员会等政府机构。党的二十大开启了新一轮党和国家机构改革，其理论逻辑是以政府职能转变为起点，以统筹新时期发展和安全为导向，重点目标在于防控科技、金融、数据等重点领域的重大新兴风险，通过加强综合风险监管以解决部门之间交叉监管和监管空白等问题。基于此，组建了国家金融监督管理总局，将中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构，组建国家数据局，将国家知识产权局由国家市场监督管理总局管理的国家局调整为国务院直属机构。

党和国家机构改革的核心是通过整合部门职能来提升政府监管效能。如2018年国家市场监督管理总局成立后，进一步理顺了法规政策体系，建立了竞争政策的统一标准，构建并覆盖了国家、省、市、县四级政府的公平竞争审查制度，不断优化统一开放、竞争有序的市场环境，持续提升竞争政策和反垄断规则的国际影响力。以“整合”为特征的中国政府监管机构与职能配置改革，不仅有利于数据汇交，也为集中部署政府监管数字化平台、实现政府监管一体化提供诸多便利。同时，建立并完善以“协同”为特征的政府监管职能体系，有助于政府监管数字化平台共建与数据共享。因此，“整合”与“协同”的政府监管机构与职能配置改革，有助于推进数字经济时代政府监管由分散监管向综合监管和智慧监管转型。

(二)政府监管内容改革

党的十八大以来，形成了中国特色的政府监管内容体系。目前中国政府监管的内容主要涉及自然垄断行业监管、社会性监管、市场监管和其他领域监管。其中，自然垄断行业由传统供水、污水等管网的物理网络特征，转向管网数字孪生后呈现出的物理实体网络与互联网虚拟网络耦合特征。对涉及健康、安全、环境等社会性监管领域的产品或服务，已由线下供应转向线下和线上相结合的双重供应模式。对影响居民健康和安全的产品或服务已由实体转向虚实并存或实体借助虚拟的特征。如短视频社交软件平台传播虚假信息所带来的负外部性等。同时，市场监管的被监管对象，已由线下企业或消费者转向线上平台与平台上的供应商。此外，中国还存在住房公积金监管、彩票监管以及科研诚信监管等其他监管内容。从实践来看，中国政府监管内容的表现形式正由线下模式转向线下和线上相结合或线上模式，持续出现的数字产品或服务将不断扩展政府监管的内容体系。

(三)政府监管方式改革

党的十八大以来，中国提出了“放管服”改革、“双随机、一公开”监管、信用监管以及“互联网+监管”等新型政府监管方式。具体而言：一是“双随机、一公开”监管。“双随机、一公开”监管，大多靠人随机抽查并通知执法检查人员，这与传统模式相比降低了“熟人”效应以及关联利益所带来的政府监管失灵问题。在数字经济时代，可进一步应用算法和算力实现人机互动、智能随机选择监管人员和被监管客体，这为数字经济时代推进政府监管方式转型提供了发展方向。二是信用监管。政府在完善信用体系建设、构建以信用为基础的新型监管机制过程中发挥了重要作用，数字经济时代的信用监管方式改革应更好地挖掘消费者端、企业端以及社会端的信用数据，通过数据交汇、算法和算力应用实现信用数据的智慧应用，从而深化信用监管应用的广度和深度。三是“互联网+监管”。在实践中普遍运用视频监控识别、物联感知等非接触技术，推进以远程监管、移动监管、预警防控等非现场监管，以及建立数字化监管应用场景等推进“互联网+监管”改革。目前“互联网+监管”的应用场景仍有较大的扩展空间，这为推进数字经济时代政府监管智慧化转型提供重要基础。随着数字技术的广泛应用与优化升级，将不断推进政府监管方式创新。

(四)政府监管监督改革

政府监管监督主要指的是对政府监管主体的监督。党的十八大以来，党中央、国务院创新了政府部门和党政公职人员的监督机制。具体而言：一是形成了“党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督”的政府监管等领域的多元监督体系。二是推进政治巡视“全覆盖”，构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制，这有效约束了政府监管主体的行为。三是推进国家监察体制改革，实现了全面从严治党、党内监督与人民监督的有机结合。四是形成了常态化的督察与约谈制度，对政府监管主体违法行为形成有效震慑。如中央生态环境督察有效强化了政府主体责任，使全国范围内的生态环境质量实现了根本性改善。五是完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计以及领导干部自然资源离任审计制度。目前对政府监管主体的监督在数据应用、平台一键智达与智慧预警等方面进行一定探索，这为激励和约束政府监管主体行为、形成“数字+监督”的耦合型政府监管监督机制提供重要基础。

(五)政府监管评价改革

党的十八大以来，各级政府广泛应用第三方评价机制，通过建立政府监管评价指标体系来推进政府监管评价改革。其中，为打破部门自评、同级互评或上级评价下级的内部评价等传统评价模式的弊端，国务院在《优化营商环境条例》、中华人民共和国工业和信息化部在降电价政策、中国民用航空局在深化民航改革以及贵州省人民政府在政府政务服务、浙江省住房和城乡建设厅在城镇污水处理工作等领域开展了第三方评估。同时，国家发展和改革委员会建立了绿色发展指标体系、循环经济发展指标体系、中国营商环境评价指标体系、美丽中国建设评价指标，中华人民共和国生态环境部建立了“无废城市”建设指标体系和生态保护红线监管指标体系，中华人民共和国国家卫生健康委员会建立了紧密型县域医疗卫生共同体建设监测指标体系。此外，一些省市还建立了地方性的政府监管评价指标体系，如重庆市建立了市场竞争状况指标评估体系等。在政府监管评价指标体系建立与第三方评价改革的背景下，构建与数字经济时代特征相适应的评价指标体系，充分发挥数字经济时代数据、平台和技术优势，推进政府监管评价模式创新，成为数字经济时代政府监管评价转型的重要方向。

四、数字经济时代政府监管转型的典型模式与现实约束

党的十八大以来，中国政府监管领域取得了显著的发展成效，不断推动政府监管由事后监管向事前事中事后全链条监管转化，持续推进政府监管的精准化和高效化。在扎实推进中国式现代化，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局的背景下，为以政府监管效能提升和政府监管现代化助力中国经济高质量发展，充分发挥中国特色社会主义市场经济体制的优势，党的十八大以来我国在政府监管领域进行了一系列改革，导向是系统思维、深化行政审批制度改革、推进政府职能转变，这为设计“系统、高效、优质”目标下的数字经济时代政府监管转型中国方案提供制度优势和改革背景。本部分将对政府监管转型的典型模式进行研究。在此基础上，分析数字经济时代政府监管转型的现实约束。

(一)数字经济时代政府监管转型的典型模式

从实践来看，中国政府监管转型呈现出整体性、数智化、协同性和高效率特征，但不同省际之间存在一定差异。在数字经济时代，政府监管数字化转型是数字政府建设的重要组成部分，根据清华大学数据治理研究中心发布的《2021中国数字政府发展指数》《2022中国数字政府发展指数》，北京市、广东省、浙江省的数字政府发展指数位居全国前列。其中，北京市还是全国市场监管数字化试验区。为此，本文选择北京市、广东省、浙江省三省市作为研究对象，在此基础上总结出北京模式的特征是“一体化综合监管改革”，广东模式的特征是“‘一网统管’省域治理”，浙江模式的特征是“制度、平台、场景”系统迭代。

1.一体化综合监管改革的北京模式

一体化综合监管改革的北京模式，其核心是打造一体化的综合监管体系(详见图2)，推进系统性的政府监管改革。该模式主要由基本制度和主要场景两方面构成。其中，基本制度由风险监管、信用监管、分级分类监管、协同监管、科技监管以及共治监管等组成。同时，建立健全由一个行业主管部门牵头统筹、相关部门共同监管的协同场景。主要包括“一业一册”“一业一单”“一业一查”“一业一评”等场景，并在餐饮、物流、医疗、旅游、养老、物业管理、建筑工程、教育培训以及互联网平台等行业领域进行了试点。该模式具有三大特征：一是坚持政府监管主体一体化，整合各部门、各层级的政府监管资源，强化跨部门、跨层级的协同联动。二是坚持政府监管链条一体化，强化放管结合、审批与监管有效衔接，建立事前事中事后全链条的政府监管体系。三是坚持政府监管格局一体化，形成“政府主导、市场主体自治、行业自律、社会监督”的社会共治格局。该模式的高效运行需要以全面精准的数据为基础，打破部门利益，降低全流程交易成本，实现部门之间联动，并以推进政府监管效能提升和政府监管现代化为目标来实施各种监管行为。通过实践，该模式提升了政府监管的公平性、公正性、精准性和科学性，为其他省际推进政府监管转型提供经验借鉴。

2.“一网统管”省域治理的广东模式

“一网统管”省域治理的广东模式，是指运用数字技术，通过数字赋能对业务流程进行再造，从而形成横向跨部门、纵向跨层级以及横向和纵向部门之间闭环管理的省域治理模式(详见图3)。其核心是搭建了“粤治慧”平台，构建省、市、县三级联动“一网统管”的工作体系;实现分层级应用的研判分析、综合指挥、高效处理处置以及监督管理等功能。该模式主要有两个方面创新：一是体制机制创新。建立省市县三级的政务服务数据管理局;构建跨部门、跨层级、跨区域的数据融合共享机制;全国首创政府和企业合作、数字政府平台的管理方和运营方相分离的建设机制;整合全省各层级、各部门的业务系统以及硬件设施，形成全省“一片云、一张网”，实现省域范围内“一网感知态势、一网纵观全局、一网决策指挥、一网协同共治”的新格局。二是形成一批全国领先、可复制、可推广的数字化应用场景。如大数据风险预警系统、准入备案管理系统、智慧药监一体化平台、电能表在线监控系统等。该模式有效运行的重点在于建立高效的数据汇集与更新机制，保障上下层级部门联动性，广泛应用数字技术赋能政府监管，打破数据堵点、实现数据互联，使政府监管由线下监管走向线上数据化、平台化、智慧化监管。广东的“一网统管”省域治理模式，在实践中体现了系统性、智慧化和效率性特征。

3.“制度、平台、场景”系统迭代的浙江模式

“制度、平台、场景”系统迭代的浙江模式，其核心是“整体智治、系统迭代、数字中台、智慧监管”(详见图4)。具体而言：一是形成了《浙江省数字化改革总体方案》《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》《数字化改革术语定义》《浙江省数字化改革标准化体系建设方案(2021-2025年)》《浙江省数字经济促进条例》等制度体系。二是迭代升级了“浙里办”“浙政钉”，形成“政令一键智达、执行一贯到底、服务一网通办、监督一屏掌控”的数字化协同工作场景。三是在市场监管领域建成了“数据库、应用模块、应用场景”的监管数字化框架。其中，搭建“全量、实时、自动”的市场监管数字化改革数据库;构建“党政智治、商事改革、知识产权、质量发展、安全智控、公平竞争、市场消费、执法办案、科技支撑”等自上而下联动贯通、逻辑严密、有机整体的应用模块;建立浙江企业在线、浙江个体工商户服务在线、浙江公平在线、浙里食安、浙江特种设备在线、市场监管亚运保障在线、浙江质量在线、浙江e行在线、浙江市场在线、浙江消保在线、浙江市场监管执法在线、浙里检、GM2D在线、清廉市场监管、平安市监在线等16个应用场景。以“浙江公平在线”为例，该应用场景的创新点在于智能识别网络交易违法风险信息;大数据综合分析平台经营和风险情况并形成多维度画像;全面运用区块链技术实时保存证据并固定证据;线上线下一体化实现监管部门和电商平台双向风险信息落地处置。由此可见，“制度、平台、场景”系统迭代的浙江模式，关键是实现了数据库、应用模块和应用场景的有机结合，体现了数据化、平台化和智慧化特征下政府监管的转型方向。

综上所述，一体化综合监管改革的北京模式、“一网统管”省域治理的广东模式以及“制度、平台、场景”系统迭代的浙江模式呈现出如下共性特征：一是政府监管由分散监管转向链式系统监管，不断推进政府监管效能提升。二是借助数字化应用平台进行政府监管，通过数据汇交到平台的方式，不断推进政府监管数据化、智慧化水平的提升。三是由部门之间“协同难”向多部门协同监管推进，极大地节约了部门之间的交易成本。四是不断细化数字化应用场景，由展示性平台向应用性平台转向。由此可见，上述典型模式所呈现出的数据化、平台化、协同推进、多场景应用以及智慧监管等共性特征，对推动数字经济时代中国政府监管转型、形成政府监管中国方案具有重要的借鉴意义。

(二)数字经济时代政府监管转型的现实约束

为提升政府监管效能和推进政府监管现代化，各级政府部门持续推动政府监管转型。从实践来看，思维、经济、技术、平台、数据五个方面，是数字经济时代政府监管转型进程中较为重要的现实约束。其中，思维约束影响着数字经济时代政府监管转型的整体框架、实施路径与转型成效。经济约束影响着数字经济时代政府监管转型过程中建设资金的保障性和运维资金的可持续性。技术约束影响着数字经济时代政府监管的现代化水平与动态更新能力。平台约束影响着政府监管转型载体运作的高效性。数据约束影响着政府监管效能提升所需数据的全面性、准确性和更新的及时性。

1.思维约束

制约数字经济时代政府监管转型的现实约束之一是尚未完全建立与数字经济时代相适应的整体治理思维。具体表现为：缺乏借助人工智能技术解决靠人监管的技术思维;线下监管、实地监管和利用纸质传播媒介监管依然存在，缺乏借助一站式政府监管数字化平台实现统计分析、监测、预警、决策等功能的平台思维;缺乏利用多部门的数据流信息进行系统决策的协同思维;重视经验逻辑而忽视利用数据、算法、算力进行智慧决策的智慧思维。如一些城市在某些领域依然采用纸质填报、纸质上报、纸质存档等“一条龙”纸质数据收集方式，尚未形成数据采集链条电子化并进行数据挖掘与智慧决策的新机制。由此可见，在思维约束上，目前尚未完全建立跨领域和跨层级的技术思维、平台思维、协同思维和智慧思维。

2.经济约束

经济发展水平和地方财政收入决定着政府监管的数字化转型进程。其中，从实践来看，经济发展水平越高、地方财政收入越好的地区，其政府监管的数字化转型往往越快。原因在于数字经济时代的政府监管转型需要以数字技术投入为基础，基于政府监管数字化应用平台来实现，以数字化人才作为人力资源的重要保障，这些技术、平台和人才都需要大量且持续性的资金投入。地区经济发展水平和地方财政收入是数字经济时代推进政府监管转型的重要财力保障。中国各地的经济发展水平和地方财政收入存在一定的差距，特别是对经济发展水平和地方财政收入相对落后的地区而言，技术、平台、人才等领域的资金投入成为阻碍数字经济时代政府监管转型的重要经济约束。

3.技术约束

运用数字技术推动数字经济时代政府监管转型，成为政府监管效能提升和政府监管现代化的关键因素之一。近年来，中国各地不断推进政府监管转型，统筹各行业、各领域政府监管系统的集约建设、互联互通和协同联动，但数字技术创新、数字技术应用的广度和深度仍然成为数字经济时代推动政府监管转型的现实约束。具体而言：一是数字技术存在数据的容量问题、延迟问题、安全问题、成本问题以及算法偏差与隐私安全等问题，现有数字技术难以高质量地实现应用场景“即插即用”、功能及时动态更新、全链条数据自动采集、以监管效能为目标进行算法自主式设计、实时动态监测并通过对监管主体的自反馈实现监管决策等功能。二是由经济约束和思维约束所带来的技术约束问题。即不同区域或领域应用数字技术在深度上和广度上存在差异性，这导致中国推进政府监管转型进程的不平衡性。

4.平台约束

政府监管的平台约束主要表现在两个方面，其一是平台供给滞后于数字经济时代政府监管的转型需求。目前政府监管数字化平台或应用场景还处于起步阶段，政府监管正由非数字化向数字化、线下向线上转型，集统计、分析、预警、预测、决策等功能于一体的全监管链条的政府监管平台较为缺乏。地方政府在建设政府监管数字化平台时，大多重视平台的展示功能，而对满足监管效能提升的实用性功能与动态更新功能相对弱化，这在一定程度上限制了数字经济时代全领域、全环节、动态性的政府监管平台建设与转型。随着政府监管职能的不断变化，一些政府监管数字化应用场景缺乏对应用群体的全面分析和场景的动态更新机制。政府部门新建数字化场景或平台较多，这些平台或场景大多是政府部门的内部产品，缺乏脱敏后的应用场景或平台的共享机制，一定程度上弱化了应用场景或平台的公共产品属性，降低了社会群体对负外部性行为的监督强度。在政府监管数字场景或平台的运行维护过程中，需要持续的资金、技术和人员投入作为支撑，但资金投向更加倾向于平台建设，而运行维护资金占比相对较少。同时，政府监管数字化平台的运维以解决现实问题为导向，集日常运维、系统安全和数据安全等一体化的长效运维机制往往较为缺乏。

5.数据约束

数据的标准性、全面性、精准性、共享性和安全性，是数字经济时代利用数据提升政府监管效能并推进政府监管现代化的重要决定因素。目前由于一些领域的数据结构标准化程度相对较低，这增加了数据冲突和碎片化风险。数据缺失影响了全链条政府监管的质量。“一数多源”、下级部门直报数据模式增加了上级部门的数据审核难度和数据错报风险。“数据孤岛”“数据烟囱”、数据共享壁垒依然存在，数据资源调度的统筹管理性仍有待提升，一些领域或环节的共享渠道还不畅通，这增加了数据的有效利用和政府监管数字化转型的难度。其中，脱敏后的企业或个人等微观数据的共享与应用难题依然存在，这降低了大数据和人工智能在政府监管领域应用的广度和深度。此外，存在数据安全风险。一是数据泄露风险。大数据分布式存储方式具有路径视图相对清晰化特征，这增加了黑客利用政府监管数字化应用平台漏洞窃取数据的风险。二是数据非法采集风险。随着爬虫技术的快速发展，违规使用、买卖数据等数据非法采集问题偶有发生。三是数据传输风险。在数据传输过程中，数据被篡改、攻击或泄露风险也偶有出现。四是数据存储风险。各种类型、多种结构的数据极易造成数据存储错位和管理无序，从而带来数据存储风险。五是政府监管数据在跨境传输、存储和应用等环节，可能带来数据被截获、篡改、滥用等风险。由此可见，在数字经济时代，数据的标准性、全面性、精准性、共享性和安全性对推进政府监管转型具有重要的约束性。

综上所述，政府监管转型是国家治理体系和治理能力现代化进程中的一项重要任务。推进数字经济时代政府监管转型，需要有效突破思维、经济、技术、平台、数据等方面约束，建立与数字经济时代相适应的政府监管转型路径。

五、数字经济时代政府监管转型的五维路径

在数字经济时代，中国政府监管转型是一项系统性、复杂性和长期性工程，要坚持中国共产党领导，坚持社会主义市场经济改革方向，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合，持续推进政府监管的系统化、低碳化、数字化和标准化建设。数字经济时代政府监管转型的前提是形成与数字经济时代相适应的政府监管思维。关键是由靠人监管、线下监管、依赖纸质上报数据监管、碎片化监管等传统思维，转向与数字经济时代相适应的整体治理思维。具体而言：一是形成“用数据说话、靠数据决策、依数据执行”的一站式、网络化的政府监管的数据思维。二是构建数字化基础上的党委统一领导、跨层级协作、跨部门合作、跨区域协同、跨领域联动的协同监管思维。三是建立以平台为支撑的全领域、全流程、跨部门的数据互融共通的平台思维。四是构建全面展示政府监管现状、智能挖掘政府监管问题、一键智达问题处置部门，以及系统呈现监测、预警、研判、处置、反馈、评价等成果的智慧思维。五是打造场景和数据等适时接入的动态思维。基于数字经济时代特征，形成整体治理下的数据思维、协同思维、平台思维、智慧思维和动态思维，有效破解传统思维下难以解决的政府监管难题。在此基础上，借鉴一体化综合监管改革的北京模式、“一网统管”省域治理的广东模式、“制度、平台、场景”系统迭代的浙江模式经验，从内容、载体、机制、监督与评价五个方面构建中国政府监管转型路径。其中，政府监管内容转型有助于扩展数字经济时代政府监管的范围;政府监管载体转型有助于实现由传统非平台或低平台化的政府监管转向依靠数字化平台的政府监管方式;政府监管机制转型有助于实现全流程、跨部门、跨层级、跨领域的协同监管;政府监管监督转型有助于实现对政府监管主体监督的平台化运作;政府监管评价转型有助于推进政府监管评价的智慧化。

(一)政府监管内容转型

政府监管内容转型的方向是在传统政府监管的基础上更多地考虑数据的数量、质量、时效性、权属关系、保护机制以及安全等问题，挖掘互联网平台和数字技术降低效率和增加风险的领域，由对传统非数字化或弱数字化的内容监管，转向对传统内容“数字+”监管和数字产品或服务的监管。具体而言：一是数字经济时代对自然垄断行业的政府监管呈现出两大特征。一方面是随着自然垄断行业数字化转型的深入推进，对自然垄断行业的监管将由对物理网络环节的监管，转向对虚拟网络与物理网络相融合的合网监管;另一方面是自然垄断环节放松监管转向自然垄断环节市场势力传导到竞争环节的反垄断监管。二是社会性监管的内容由对影响健康、安全、环境等线下产品或服务的监管，转向对线上、线下实体产品或服务以及虚拟产品或服务的监管。比如对危害儿童身心健康的网络直播平台上虚拟产品的监管。三是反垄断监管的内容由低数字化或零数字化的传统垄断行为，转向传统领域的反垄断监管以及对大数据杀熟、算法合谋、平台“二选一”“掐尖式并购”、超级平台垄断等数字经济新问题的反垄断监管。四是数字经济领域的一些新问题也在不断扩展政府监管的内容体系，对数据以及数字平台企业进行监管成为政府监管内容体系的重要组成部分。如依赖互联网平台进行的虚假宣传、商业诋毁、诈骗、侵权、赌博、盗链、刷单炒信、违规促销、违法搭售等负外部性行为，数据采集与传播过程中产生的跨境传输、非法采集、伦理、隐私泄露等风险，以及网络游戏、互联网广告、数字音乐、互联网金融等新业态的政府监管问题。数字经济时代新产品、新服务、新业态、新模式，将不断扩展传统产品或服务的数字化领域及其数字产品或服务的监管范围，从而持续推动政府监管内容转型。

(二)政府监管载体转型

政府监管载体转型的目标是整合政府监管数字化平台，推进政府监管数字化平台质量提升。关键在于由传统更多地依赖纸质数据的“碎片化”信息获取方式，转向集“数据、平台、智慧”为一体的高效互联的数字化、智能化的政府监管应用平台。具体而言：一是建立全域数据归集与共享机制。从顶层设计上统一数据口径与数据归集标准，建立以政府监管目标为支撑的数据指标、数据格式、数据来源以及数据共享和使用机制。基于数据统计口径一致、一个来源数据多种用途的原则，建立“纵向贯通、横向覆盖”的数据归集机制，实现不同来源数据的智能化校核与动态更新，从而确保数据采集及其更新的准确性、完整性和现势性。二是构建数据保密机制。强化公共数据安全立法，筑牢数据安全底线。探索运用分布式网络、区块链、边缘计算等新技术，进一步健全制度、管理和技术衔接配套的安全防护体系，切实守住数据信息动态更新与数据共享的安全底线，实现数据保密与共享之间的有机平衡，从而更好地服务于政府监管需求和经济社会发展。同时，按照数据安全等级进行分层授权，保障不同渠道数据的科学归集与有效利用，防止数据滥用、窃取与算法歧视，实现数据产权主体或拥有者愿意共享并放心共享的目标。三是以云计算、大数据、人工智能、互联网等数字技术为支撑，搭建具有“数字化、全链条、一站式、智慧化”为特征的政府监管数字化应用平台。从产业监管的产业视角、外部性监管的来源视角以及反垄断监管的限制竞争行为视角出发，明确政府监管数据归属、共享和使用机制，加强跨部门、跨地区的有机协同，统一数据标准，构建大数据集成和分析决策功能的综合技术平台、信息化联通共享导向的智慧政务平台、单一窗口的前端服务平台、在线办理与即时参与的参与和反馈一体化平台，通过平台集成形成一站式驾驶舱，从而建成“架构清晰、权责明确、协同监管、感知精准、科学预警、智慧决策”的政府监管数字化应用平台，通过政府监管载体的平台化推进中国政府监管效能的不断提升。

(三)政府监管机制转型

政府监管机制转型的导向由“人工、线下、分散、单一”的政府监管机制，转向“智慧、平台、协同、跨界”的政府监管机制。具体而言：一是扩展“互联网+监管”与非现场监管等新型监管机制的应用范围。广泛运用数字技术不断推进政府监管方式创新，迭代升级“互联网+监管”，解决人为监管、实地监管等传统监管的弊端。探索并应用远程监管、移动监管、预警防控等非现场监管，降低政府监管成本及其传统政府监管方式对市场主体的干扰。二是建立由平台监管平台上市场主体的私人监管和“平台—政府”协同监管的并行机制。当平台企业滥用市场支配地位并行使垄断行为时，如果该行为影响了经济安全或产生隐私泄露等负外部性时，需要对数字平台企业强化监管，否则应对其减少微观干预。三是形成以数字化为核心的政府部门之间的协同监管机制。以数字化为核心，完善上下协同、条块结合、精准高效的政府监管协同性网络建设，从而建成整体治理思维下的协同监管机制。四是跨界协同与统筹联动成为政府监管机构权责配置转型的重要方向。数字经济时代呈现出参与主体多元化、治理对象海量化以及组织方式网络化等特征，这给垂直管理和属地管理提出新的挑战。为此，需要建立横向政府机构信息共享与集成联动机制，纵向政府监管机构打破数据鸿沟并明晰职责清单机制，横向与纵向政府监管机构跨地域、跨层级、跨部门、跨领域多跨协同式的统计分析、监测、预警与决策机制。

(四)政府监管监督转型

政府监管监督转型的路径是由事后监督为主的传统机制，转向依托数字化应用平台对政府监管主体进行全过程监督的决策机制。具体而言：一是由被动获取数据模式向依赖互联网平台进行自组织数据挖掘模式转型。即借助于算法、算力，实现外部性线索下发现与管理、研判与分析、辅助与决策等功能，从而形成以数据挖掘为中心的新型数据集成机制。同时，推进网络获取数据与部门上报数据的融合与校准机制，保障多个来源数据的兼容性与相互验证性，从而为政府监管监督转型提供有效的数据支撑。二是借助数字中台重塑政府监管的监督流程，探索建立政府、企业、个人等主体多方参与、协同共治的新型政府监管监督机制。由有关部门建立政府监管一体化数字监督中台，实现全流程数据可视化、智慧运算与系统决策分析等功能，以省为单位先行建设并逐步向城市群或跨省域扩展。如在监督城市地下市政基础设施政府监管主体履职效果时，建立分权限共享数字中台的算法机制，分模块汇集规划、设计、建设、运维、应急管理等的全流程数据信息，构建供需决策监督算法、应急管理与处理处置决策监督机制、多部门协同监管履职渎职监督机制以及政府监管有效性监督评价机制等，通过监督结果可视化、临界值预警与超限值报警等功能，实现对政府监管主体全流程履职尽责情况的智能监督。

(五)政府监管评价转型

政府监管评价转型的思路是由政府或第三方评价为主的传统评价方式，转向借助数字化应用平台的智慧化评价;由结果导向型评价，转向“数字+监管”的过程和结果贯穿式的综合评价。具体而言：一是由部门自报数据进行评价，向借助数字化应用平台上的数据进行智慧评价转型。传统政府评价或第三方评价多以自报数据为主，具有评价粗放性、独立性弱和被动性等特征。在数字经济时代，政府监管评价应更多地应用大数据、人工智能等数字技术，利用算法设计评价模型，自主式获取、程序化整合数字化应用平台上的数据信息，并对政府监管进行智慧化、协调性和主动式评价。二是评价内容由对政府监管的结果导向型评价，转向“数字+监管”的过程和结果融合性评价。在数字政府评价过程中，主要存在对社会治理、市场监管以及城市治理等评价较少，对数字项目应用成效的评价不足且缺少对数字政府的技术能力、安全保障环节的评价，以及评价指标的现实可操作性较弱等问题(中国信息通信研究院，2021)。为此，需要结合数字经济的时代特征，建立“数字+”的政府监管思维、政府监管内容、政府监管载体、政府监管机制以及政府监管监督等多维度的评价指标体系，系统评价政府监管的过程与结果，从而提升政府监管评价的科学性与有效性。

综上所述，数字经济时代为中国推进政府监管转型和政府监管现代化提供了重要的发展机遇。为顺应数字经济时代的发展需求，需要从“内容、载体、机制、监督、评价”5个方面，系统推进中国政府监管转型，这不仅有助于中国政府监管效能的提升，也为国际社会构建数字经济时代政府监管转型路径提供中国方案。

六、结论与政策启示

本文从数字经济时代推动政府监管转型的主要特征出发，从数据属性、平台属性和技术属性分析“效率—风险”互动原理，总结党的十八大以来推动数字经济时代政府监管转型的体制改革特点。在此基础上，分析数字经济时代政府监管转型的典型模式，梳理影响数字经济时代政府监管转型的现实约束，并提出数字经济时代政府监管转型的五维路径。研究表明：(1)在数字经济时代，数据化、平台化、智慧化和动态性是推动中国政府监管转型的重要特征。(2)数据、平台、技术是数字经济时代的关键要素，数据数量、数据质量、数据时效性、数据权属关系清晰度、数据保护机制健全度以及数据安全程度，互联网平台与政府监管数字化平台的数量和质量，以及数字技术的需求满足性、数据技术的更新成本性、数字技术的基础设施建设水平、数字技术的应用范围与安全程度，直接影响数字经济时代的效率和风险。(3)数字经济时代市场结构的寡头竞争型特征，平台数据权属不清所带来的负外部性，数字产品或服务特性衍生出来的新型外部性，以及数字技术应用的广度与深度的不断加强，对中国政府监管提出了新的挑战和转型方向。(4)一体化综合监管改革的北京模式、“一网统管”省域治理的广东模式、“制度、平台、场景”系统迭代的浙江模式极具代表性，为推进数字经济时代中国政府监管转型提供了经验借鉴。(5)思维约束、经济约束、技术约束、平台约束、数据约束构成数字经济时代政府监管转型的现实约束。(6)数字经济时代政府监管转型，需要构建“内容、载体、机制、监督、评价”5个方面的转型路径。其中，政府监管内容转型的方向应由监管低数字化或非数字化的产品或服务，转向对传统内容“数字+”监管和数字产品或服务的监管。政府监管载体转型的关键应从利用线下“碎片化”信息进行监管，转向依托一体化数字化监管应用平台进行智慧监管。政府监管机制转型的导向是由“人工、线下、分散、单一”的政府监管机制，转向“智慧、平台、协同、跨界”的政府监管机制。政府监管监督转型的路径是由事后监督，转向应用数字技术实现对政府监管主体的全流程监督。政府监管评价转型的思路是由线下评价为主模式，转向线上、线下数据互联基础上的智慧评价;由结果导向型评价，转向“数字+监管”的过程与结果融合式的综合评价。基于上述研究结论，本文的政策启示如下。

一是针对不同特征的监管对象设计差异化的政府监管政策。政府监管政策设计应以人民为中心，以实现效率和公平动态平衡为目标，应对传统自然垄断领域、社会性监管领域以及反垄断监管领域实行异质性的政府监管政策。其中，自然垄断行业的垄断性环节与竞争性环节存在差异化的技术经济特征。为此，应进一步将放松竞争性环节监管和强化垄断性环节监管作为政策设计的基本导向。重点关注将自然垄断行业垄断性环节的市场势力传导到竞争性环节所带来的反垄断问题。同时，从建设全国统一大市场出发，综合考虑法规、标准和政策等制度工具，以更加精准、更有助于增强人民福祉的政策目标，设计健康、安全、环境保护等领域的命令控制型与经济激励型组合式的社会性监管政策。数字平台的监管与反垄断成为数字经济时代政府监管的重要内容，对数字经济时代的新产品、新服务、新模式、新业态等应遵循初创时期的包容审慎监管政策到成熟时期的规范性监管政策的循环路径。

二是有效平衡数据应用与数据保密之间关系。如何更好地应用数据资源，增加可供使用的数据数量，提升数据共享质量，提高数据公开时效，界定数据权属关系，优化数据保护机制，重视数据安全，成为数字经济时代推进政府监管效能提升的关键。其中，重中之重是如何保障数据的精准性、全面性、时效性和安全性。建立健全不同部门、不同企业(单位)之间的协调机制，实现依托一站式政府监管数字化应用平台进行全流程数据上传、汇交、校准等功能。通过承诺机制、备案机制、会商机制、审批机制、奖惩机制等多种工具，保障政府监管所用数据信息更新的及时性与安全性。为充分保障数据的网络传输和信息安全，可搭建政务网环境和局域内网环境的“双网双平台”网络架构，实现政务网和局域内网之间的物理隔离，将涉密数据信息存储于局域内网。此外，通过设置数据使用权限的方式，实现数据资源的安全性与应用性的有机平衡，数据赋能政府监管效能的不断提升。

三是依托地理信息系统搭建多领域的“一站式”政府监管数字化应用平台。要运用好既有信息系统和数据库，加强多跨协同，统一数据标准，促进工作衔接，避免政府监管数字化应用平台的重复建设。基于及时性、精准性等原则，整合实时监测数据、政府和企业运行数据、地理信息数据以及人口经济数据等多源数据，融合大数据、物联网、云计算、区块链以及地理信息系统等技术，集成展示、统计、监测、预警、决策、评价、监督等功能，通过新建或已有系统升级的方式，搭建“一站式”的政府监管数字化应用平台，实现多场景下“一屏统览、一网统管、一键智达、数据共享、协同监管、系统决策”的数字经济时代政府监管应用平台的搭建目标。

四是深入研究和提炼数字经济时代中国政府监管转型的典型案例和实践经验。推进政府监管转型，成为数字经济时代提升政府监管效能的重要路径。近年来，各行业、各领域政府监管在逐步应用大数据、物联网、人工智能等数字技术，不断涌现出一些可展示、可分析、可决策的政府监管数字化应用场景，如一些地区的瓶装燃气搭建了全流程一站式的政府监管应用平台，将各个流程的风险点进行了有机整合，形成了以地理信息系统为内核的分析、决策、预警等功能的全过程监管控制机制，这些案例不仅有助于建立数字经济时代政府监管转型的中国方案，也为国际社会推进数字经济时代政府监管转型提供了中国智慧。为此，应分地区、分行业、分领域建立数字经济时代中国政府监管转型典型案例库。综上所述，本文研究将有助于扩展数字经济时代政府监管内容体系，有助于搭建“数据化、平台化、智慧化、动态性”特征下的政府监管数字化应用平台，有助于建立“智慧、平台、协同、跨界”的政府监管机制，有助于形成平台化的政府监管全过程监督体系，有助于利用数字化应用平台进行过程和结果贯穿式的综合评价，从而不断推进中国政府监管效能的提升。(王岭 浙江财经大学经济学院、浙江省新型重点专业智库“中国政府监管与公共政策研究院”)