从全球视阈审视和推进我国数字法治政府建设

摘要：建设数字法治政府就是坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，目标是全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。立足世界百年未有之大变局与中华民族伟大复兴战略全局，在全球政府再造浪潮中亟需推进中国政府治道变革，亟需加强党的统一领导、加强我国各级政府治道变革、把握八个原则，深化攻坚。

主题词： 数字法治政府建设、全球政府再造浪潮、我国行动路径、服务型政府、国家治理现代化

去年，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》，确立了今后五年法治政府建设的总体目标。《纲要》明确提出了“全面建设数字法治政府”的基本路径和目标要求。今年4月19召开的中央全面深化改革委员会第二十五次会议，审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，强调加强数字政府建设。本文就此对数字法治政府建设问题展开思考。

一、立足世界百年未有之大变局与中华民族伟大复兴战略全局，在全球政府再造浪潮中亟需推进中国政府治道变革

放眼世界，我们现在的是艰巨复杂的国际局势和错综复杂的世界变局，新冠肺炎疫情对世界经济和全球秩序形成强大冲击，单边主义、保护主义及相应的霸凌行径对以国际法为基础的国际秩序构成严峻挑战，全球面临的安全挑战比以往任何时候都更加复杂，世界经济的发展呼唤新的动能，直面人工智能、大数据、区块链等高科技推进的新一轮产业革命而引发的大国科技博弈及其地位领先之争日益激烈化、白热化。伴随着我国改革开放的进程，全球化加速我国融入国际社会的步伐，我国在国际交往中同西方社会诸多政治、经济、文化、思想等观念交汇、碰撞和激荡，在全球一体化进程中交融并进。相对于西方发展市场经济上百年的历程，取得了逐步完善、健全的体制机制，我国社会转型呈现出“压缩饼干”的模型，以浓缩方式进行艰巨繁重的社会转型。当今国际竞争相当激烈，我国如何彰显活力，在人类前进的时代潮流中不落伍，这是时代挑战。面对国际环境日趋复杂、不稳定性不确定性明显增加的总体形势，保持经济高质量发展，中国必须把中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局即中国因素和世界因素统筹起来考虑;必须把中国社会主义现代化历程同经济全球化发展进程统筹起来考虑;必须把中国社会主义初级阶段的基本国情同世界和平发展的时代主题统筹起来考虑;必须坚持底线思维，趋利避害，迎难而上。

“他山之石，可以攻玉”。我国所处的社会情形与100年以前美国改革者所面临的情形极为相似。为此，我们亟需借鉴全球政府再造理论，顺应世界浪潮改进政府工作，吸收前瞻性的摒弃官僚制、建立新型政府及合作治理等做法，推进我国政府再造，而数字法治政府正是建设路径之一。再造就是创造具有内在改进动力和企业家思维的公共部门，即创建“自我更新的体制”。借鉴国际社会“掌舵”与“划桨”理论，加大我国政府再造进程，转变政府职能，剥离不该管的事务，减少行政审批，为完善市场经济健全规则、完善制度、加强立法和监督管理，全面落实政府引导、监督、检查、规制等作用。曾经推动克林顿政府改革的理论大师、被誉为“政府再造大师”，“重新设计政府联盟”的创办者及前任董事长戴维·奥斯本和特德·盖布勒于1992年合著的《再造政府》(又译为《改革政府》)一书，由于为所有政府改革的有识之士描绘了“再造政府”的“路线图”(即通过“十大原则”来创造企业化政府)而风靡全球。此书指出，再造政府就是“对公共体制和公共组织进行根本性转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力机构以及组织文化等来完成这种转型过程”。政府再造就是运用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。1996年戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克合著的《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》出版发行，本书从战略高度详细地阐述了核心战略、后果战略、顾客战略、控制战略、文化战略及其在实践中的运用，对政府现行的官僚化运行机制和管理制度狠加抨击和批评，目的就是加强政府治理和改革进程，推进政府再造，为之提供相应的战略支持和科学的路经选择;指出了再造者应该坚持的“十大原则”及其政府再造的十大原则，(1)起催化作用的政府(Catalytic Government)——掌舵而不是划桨;(2)社会拥有的政府(Community-Owned Government——授权而不是服务;(3)竞争性政府(C0mpetitive Government)——将竞争机制注入服务提供中;(4)有使命感的政府(Mission—Driven Government)——转变规则导向型组织;(5)结果导向型政府(Results—Oriented Government)——按结果而不是投入进行拨款;(6)顾客驱使的政府(Customer—Driven Government)——满足顾客而不是官僚制度的需要;(7)企业化政府(Enterprising Government)——挣钱而不是花钱;(8)预知型政府(Anticipatory Government)——预防而不是医治;(9)分权的政府(Decentralized Government)——从等级制到参与和协作;(10)市场导向型政府(Market-Oriented Government)——通过市场力量进行变革。强调 “勇于再造”是政府再造的前提和先决条件，勇气与气魄是决定改革成败得失的关键所在。1971年William A. Niskannen， Jr出版的《官僚制与代议制政府》，运用公共选择理论的逻辑假设和分析方法分析官僚体制和官僚行为，并在系统批评官僚制组织弊端的基础上，提出了改革建议。这部经典著作，不仅是批评官僚制弊端的力作，而且其所提出的改革主张成为美国里根、英国撒切尔新保守主义改革最主要的理论指导之一。该书提出了将政府的规模控制压缩到一个更接近于最优水平的方法就是所有的拨款都要遵循三分之二多数通过批准的统一规则;与多数原则相结合的公共服务的“竞争性供给”将产生接近于最优水平的公共服务;累进税制是达到社会分配均衡状态的必要手段等理论主张。

中国数字法治政府建设规划与重大决策就是给中国政府瘦身，就是减少行政审批，着力构建服务型政府、责任政府、清廉政府、有限政府和透明政府，借助法治和科技的双重机制和力量规划政府治理变革的路线图和改革路径。建设数字法治政府是政府运用互联网、大数据、人工智能等信息技术解决公共问题、提供公共服务、实施公共治理的过程和活动。就其本质而言，数字法治政府就是政府的数字化、智慧化、法治化。因此，数字法治政府建设是当前推动政府治理体系和治理能力现代化的着力点和突破口，是推进“放管服”改革的重要抓手，是促进政府职能转变的重要动能。加强数字法治政府建设是对于我国政府机关治理工作的一项巨大变革，亟需要全面贯彻依法治国方略和网络强国强省强市强县战略，把数字技术广泛应用于各级政府管理服务活动之中去，推动各级政府数字化、智能化、法治化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚强有力的科技支撑和法治保障。

二、如何建设数字法治政府

第一，加强党的统一领导。要把坚持和加强党的全面领导贯穿数字法治政府建设各领域各环节，坚持正确的政治方向。加强数字法治政府建设是创新政府治理理念和方式的重要举措，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府、服务型政府、责任政府、有限政府等均具有十分重大的现实意义和深远的历史意义，可谓功在当代、利在千秋，这是政府工作的一项重大变革，具有划时代的伟大意义。党的十八大以来，党中央围绕实施全面依法治国、网络强国战略、大数据战略等作出一系列重大部署，各方面工作取得了新进展。现在需要全国各级党委政府抓落实，真正在领导决策层面加以高度重视，各级党委一把手和政府一把手是这项改革工程的第一责任人，切实将中央的部署落到实处，不可采取消极应付等错误做法，需要克服“坐、等、要”等错误思想，需要扑下身子抓落实，一鼓作气抓到底，直到抓出效果让人民群众满意为止。

第二，加强我国各级政府治道变革。一要加强各级政府工作人员法治素质和科技信息化素质的培训和养成。各级政府工作人员要不断增强法治素质和法治水平，切实增强依法治理政府工作的履职能力和法治素养。要加强普法工作，对于政府工作人员设置门槛，逢进必考、逢升必考，加强基本法律知识的测试和考试工作，采取得力措施倒逼各级政府工作人员学习法律原理，增强《宪法》、《民商法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》及其有关刑事、民事诉讼法律知识的普及，加强各项党纪条规的普及和训练，做一个新时代明晰法理和党纪国法的明白人，不要在基本知识储备上出现盲点和误区，以至于在日常履职管理和服务工作中出现笑话，贻误政务、贻笑大方。要加强科技知识的宣传和普及，加强大数据原理的基本操作使用和日常监管，能够娴熟自如地运用到日常政府监管工作之中去。二要严格落实岗位责任制并且严格考核管理。对具体岗位制定目标责任制度，严格监督、考核和管理，建立健全奖惩激励机制，做得优秀者要给予奖励，对于不达标或者严重失责的干部给予问责和惩罚。加大考核标准的制定和修改完善等环节工作，细化实化到位;加强考核结果的运用，与干部年度表彰、奖励晋升及其惩罚处罚、岗位调整等结合起来。坚持一碗水端平，不得在制度标准面前搞人为的变通和朝令夕改，让制度在执行这种产生效果，奖励先进、鞭打落后，努力促进工作水平和能力的提高，切实向服务型政府、法治政府、科技政府、廉洁政府等目标冲击。三要加强政府治理变革，建设服务型政府。新时代迫切需要改革政府管理理念，变管理为服务。加强数字法治政府建设是一项艰巨细致的系统工程，需要从各个环节上加强打磨和推敲，不能出现工作之中的粗心大意和马马虎虎，要以钉钉子精神一步一步抓落实、抓严谨、抓细致、抓标准、抓考核、抓管理、抓成效，切实在不断提高人民满意度上抓出战果和绩效来反馈和汇报上级党组织及其广大人民群众的监督工作，为此我们需要问计于民、问需于民、问策于民，在官民互动、共建共享之中完善改善政府治理工作，细化业务流程，推进政府流程再造，改善服务能力，提升便民利民的服务本领，增强在网络科技新时代运用法治思维和法方式改善政府治理的实战能力，提高为民服务的质效，改善服务型政府的建设成效。四要加强各级政府科技平台的研发和集成使用。遵循分区域、分层级的立体化、协同性原则，各省(自治区、直辖市)统筹建成本地区各级互联、协同联动的政务服务平台，实现从省(自治区、直辖市)到村(社区)网上政务全覆盖，在2022年年底前实现现行有效的行政法规、部门规章、国务院及其部门行政规范性文件的统一公开查询;2023年年底前各省(自治区、直辖市)实现本地区现行有效地方性法规、规章、行政规范性文件统一公开查询。五是实行政务数据有序共享。建立健全政务数据共享协调机制，明确政务数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任，推动数据共享和业务协同，形成高效运行的工作机制，构建全国一体化政务大数据体系，加强政务信息系统优化整合。加快推进身份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用，优化政务服务流程。加强对大数据的分析、挖掘、处理和应用，善于运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作。六要深入推进“互联网﹢”监管执法模式。对于加强国家“互联网﹢监管”系统建设，在2022年年底前实现各方面监管平台数据的联通汇聚，积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备的配置和应用。推行行政执法APP掌上执法。探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，解决人少事多的难题。加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统，将执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开等汇聚一体，建立全国行政执法数据库。

第三，在工作中要把握的八个原则：一是人民至上原则。要把满足人民对美好生活的向往作为数字法治政府建设的出发点和落脚点，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，让百姓少跑腿、数据多跑路。二是集成改革原则。要以数字化改革助力政府职能转变，统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，发挥数字化在政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面职能的重要支撑作用，构建协同高效的政府数字化履职能力体系。三是协同原则。健全科学规范的数字政府建设制度体系，依法依规促进数据高效共享和有序开发利用，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。四是“双能力”提升原则。努力构建以数字和法治为驱动的政务新机制、新平台、新渠道，推进全面建设数字法治政府。政府干部应从数字和法治两方面培养和提升能力，既要善于获取数据、分析数据、运用数据，加快培养和建设一支业务熟、技术精、素质高的年轻化、专业化干部队伍，能够驾驭数字法治政府的运营管理，又要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾，维护社会公平正义，增强领导干部履职尽责的科学性、预见性、主动性。五是“三层”联动原则。建设数字法治政府亟需党政机关从宏观、中观、微观三个层面同时发力，在宏观战略层面明晰战略架构与战略思维，实施战略管理法则，健全党委领导下的数字法治政府建设领导小组，健全制度体系，明晰转变政府职能的改革目标，做到纵向到底、横向到边，不留死角;中观层面亟需健全体制机制，提升政府治理能力，推进各部门数据共享和逐步开放机制，优化政府机构设置、职能配置、工作流程等程序，建立快速、精准、高效的电子信息化办公流程和政务服务新模式，改善政府在公共服务、市场监管、社会治理和环境保护等方面的履职能力，并加强权力监督，把权力关进“数据铁笼”;微观层面亟需完善大数据的支撑体系，加强信息基础设施建设，对数据资源挖掘与保护并重，确保数据采集、存储、流动、交换等安全，提升政府的公信力和治理能力。六是安全性与人权性并重原则。亟需处理好数据安全和人权保障的辩证关系，数据安全是国家安全的重要组成部分，更是数字法治政府建设的首要考量，我们要从“滴滴打车”、平台霸占蔬菜经营权等事件中汲取足够的教训，引起足够的警惕。我们改革的目的并不是为了改革而改革，而是为了国家治理的高效运转和社会整体进步及其赢得人民拥护支持，而绝不是肆意侵犯民众隐私权等合法权益，这是我们设计制度的时候必须牢记的红线，一切数据的查询和使用要留痕水印备查，要建立应有的制约规则，符合正当程序法则和社会公益法则，符合民主化的价值理念追求和信息公开透明及其社会监督法则，公民具有知情权、参与权和监督权，避免无政府主义下的社会碎片化现象，必须契合“通过设计的行政法”和“良好行政评估”等行政法治的原理要求，努力形成更高程度的“合法性原则”。始终绷紧数据安全这根弦，加快构建数字政府全方位安全保障体系，全面强化数字政府安全管理责任，力求避免数字法治政府建设为强势资本力量及其不法分子利用，进而盘剥民众、违法犯罪。互联网平台发展对政府监管带来了巨大挑战，政府需要进一步明确平台所承担的义务，并予以规制，实现数字政府与数字经济、数字社会的协调发展。七是评判标准科学原则。建立并完善数字法治政府的评判标准，并且根据情况不断修改完善，使之尽可能符合科学原则，成为行业内公认的监管考核标准。加强绩效反馈和问题跟进及其整改工作，加强标准的统一使用与日程管理工作，充分发挥其杠杆作用，核心的检验标准是要不断满足人民对美好生活的向往，倾听民众呼声和关切，并不断改善工作。八是集约高效原则。我们要着力建设集约高效型的数字法治政府，对于政府工作职责展开“瘦身计划”和“强身健体”，去除繁杂的与现代法治原则和数字时代不相符合的职责任务，增强政府治理中的科技元素和法治元素，变管理为事后监管，变管理为服务，增强政府公务员队伍及其技术型聘用制公务员中的高科技含量和法治人才含量;积极实施人才强国战略，强化人才建设，重视人才、吸引人才、培养人才，重用高科技人才和法治人才;在党政机关展开一场整风运动，大刀阔斧地整肃队伍中的官僚主义和沉疴痼疾，向不作为、乱作为、人浮于事、无所事事、混日子过、作风懒散、不务正业甚至违法乱纪的人与事展开斗争，对于不适应国家治理现代化要求的知识落伍、能力低下的工作人员展开清理行动，视情采取纪律、法律、行政等手段处理，切实铲除政府治理之中的林林总总乱象和吃拿卡要、消极怠工、阳奉阴违、不思进取、违法乱纪等现象;坚持走内涵式发展道路，谋求政府治理效益和成本的最佳组合比，建设高效法治型政府，谋求实现国家治理事业的集约型增长。

把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理数字化、智能化、法治化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。加快建设全国政务一体化平台，积极推进基本公共服务均等化，统筹好高质量发展和高水平安全。要贯彻法治保障、科技领航、服务人民、便捷高效、终身追责等原则，着力构建科学、规范、合理的绩效评价指标体系，不断改善政府治理工作，通过善政带动社会善治，实现政府和民众协同治理、共建共治共享的良好局面。以数字法治政府建设引领未来发展，提高人民群众满意度，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，大力提升法治政府建设数字化水平，更好地把握数字化时代为政府治理带来的新机遇，努力建设人民满意的服务型政府。大力推行“互联网+政务服务”建设，上海市“一网通办”、浙江省“最多跑一次”、江苏省“不见面审批”和安徽省“皖事通办”等，为地方数字法治政府建设作出有益探索。伴随长三角一体化加速融合，居民可享受的“同城服务”越来越多。加强国家“互联网﹢监管”系统建设，年底前实现各方面监管平台数据的联通汇聚。积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备的使用。应用大数据赋能智慧监管、精准监管，浙江建成了全国首个省级风险预警处置中心，完成和省药品安全风险监测防控、金融风险“天罗地网”监测防控等20多个重点行业风险监测预警系统的集成对接，形成了风险情况自动监测、预警信息自动推送、核查任务自动生成、任务指令自动下达、核查结果自动反馈的闭环管理机制。( 作者 周顺忠，系公安部智库研究员、教授、中央编译局访问学者、人大博士 )